Главная / Статьи / Cфера интересов / Земельная реформа в Казахстане

Земельная реформа в Казахстане

reforma1В материале рассмотрены проблемы и обоснования установления предельных (максимальных) размеров земельных участков, предоставляемых казахстанцам в аренду для ведения сельскохозяйственного производства.

 

Известно, что земельная реформа в любой стране является стержнем экономических преобразований и направлена на регулирование процесса отношений собственности к земле. Земельная реформа в Казахстане осуществлялась поэтапно и предусматривала обеспечение прав каждого гражданина на добровольность в выборе форм землевладения, землепользования и хозяйственной деятельности на земле. В процессе этапов земельной реформы отдельные аспекты, касающиеся размеров земельных участков и прав их пользования, постоянно корректировались и сопровождались соответствующим законодательным обеспечением.

Прошло время, и появились новые проблемы, которые потребовали иных подходов к использованию земель различными хозяйствующими субъектами. В первую очередь, это касалось больших сроков предоставления иностранцам в долгосрочное пользование земель сельскохозяйственного назначения, медленных темпов развития земельного рынка и недостаточной доработки законодательства по предоставлению земель в аренду казахстанцам для ведения сельскохозяйственного производства. К тому же, вопреки нормам земельного законодательства, наметился процесс формирования чрезмерно крупных землепользований – сельхозпредприятий без учета предельно допустимых размеров, практически в руках одного лица – учредителя ТОО. Наряду с этим появилось значительное количество неконкурентоспособных мелких крестьянских хозяйств, организованных на основе нескольких земельных долей. Имеют место и другие проблемы.

Поэтому в соответствии с Распоряжением премьер-министра от 11 мая 2016 года была создана Комиссия по земельной реформе. На Комиссию был возложен анализ происходящих процессов в использовании сельскохозяйственных земель, а также задача нахождения узких мест в земельном законодательстве и вопрос приостановления (объявление моратория) на отдельные сделки с земельными участками, связанные с выкупом земель в частную собственность и предоставлением земель иностранцам.

На основании предложений Комиссии по земельной реформе, одобренной Главой государства от 17 августа 2016 года, разработаны Концепция и Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам регулирования земельных отношений».

В настоящее время в Мажилисе Парламента рассматривается проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам регулирования земельных отношений», направленный на совершенствование норм земельного законодательства по вопросам использования сельхозземель. В частности, вносятся изменения и дополнения в Земельный кодекс, предусматривающие следующие условия:

 

  • сохранение и усовершенствование нормы института аренды сельхозземель гражданам и юридическим лицам для ведения сельскохозяйственного производства – резидентам Казахстана;
  • установление предельных (максимальных) размеров сельхозземель, предоставляемых в аренду одному крестьянскому хозяйству и сельхозпредприятию в пределах одного района области;
  • ужесточение требований к предоставлению сельхозземель в приграничных территориях;
  • определение площади пастбищ вокруг населенных пунктов, необходимой для удовлетворения нужд населения.

 

Наиболее важной нормой является установление предельных (максимальных) размеров сельхозземель, предоставляемых в аренду одному крестьянскому хозяйству и сельхозпредприятию в пределах одного района области.

 

Уроки прошлого

 

Постановлением Правительства РК «Об утверждении норм предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам» от 8 апреля 1996 года закреплялся процесс проведения земельной реформы на основе реформирования колхозов, разгосударствления и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий путем бесплатного наделения каждого труженика и сельского жителя правом на персонифицированную условную земельную долю.

На начальных этапах реформы обладателям земельных долей законодательно разрешалось передавать их в аренду, субаренду, продавать, дарить, передавать в качестве пая и в уставной капитал сельхозпредприятий. В ходе реформы 2,3 млн граждан села безвозмездно обрели право на условную земельную долю.

Начиная с 1994-1995 годов, Постановлением Кабинета Министров РК «Об утверждении порядка уступки права на земельную долю при приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий» от 10 июня 1994 года №611 осуществлялся процесс концентрации земель в крестьянских хозяйствах и негосударственных сельхозпредприятиях путем уступки земельной доли, передачи ее в качестве пая в производственные кооперативы и в уставной капитал ТОО. Допускалась продажа права землепользования без выкупа у государства, передача в аренду, дарение, обмен и др.

В результате, по состоянию на 1 ноября 2001 года, 713,8 тыс. (или 31,5%) долей использовались для организации крестьянских хозяйств, 726,7 тыс. (32%) – были переданы в уставные капиталы ТОО и ПК, 631,1 тыс. (27,8%) – сданы в аренду, 53,2 тыс. (2,3%) – проданы, 54,2 тыс. (2,4%) – подарены.

Размер земельной доли по регионам и административным районам отличался значительно. В южных регионах на орошаемых землях размер земельной доли колебался от 0,5 до 0,8 га, в северных областях – от 20 до 25 га (пашня) и от 30 до 40 га (пастбища). Средние размеры землепользований по республике на одно крестьянское хозяйство в 2001 году составляли 250 га, на одно КТ или ТОО – 11 750 га, на один ПК – 9 117 га.

До 2005 года действовал институт субаренды сельскохозяйственных земель. На 20 декабря 2004 года в субаренде находилось 8,8 тыс. участков на площади 10,6 млн га, из которых после расторжения договоров о вторичном землепользовании (отмены субаренды) 3,5 тыс. участков площадью 2,5 млн га были переданы для ведения крестьянских хозяйств, 4,5 тыс. участков площадью 7,8 млн га – перешли в уставной капитал АО, ТОО и в качестве пая в ПК. Таким образом, размеры землепользований менялись в связи с реорганизацией и созданием новых хозяйствующих субъектов.

Несмотря на то, что законодательными актами ограничивались предельные размеры земель, передаваемых в аренду крестьянским хозяйствам и негосударственным юридическим лицам, ведущим товарное сельскохозяйственное производство (для КХ – не более 15 среднерайонных земельных долей на одного члена хозяйства; для юридических лиц – в размере средней земельной доли по трансформируемому хозяйству, умноженной на число членов создаваемой организации), уже в 1997 году из-за слабого контроля со стороны местных исполнительных органов по управлению земельными ресурсами сельхозформирования значительно превышали свои предельные размеры. Этому способствовали, в том числе, принятые меры по льготной системе налогообложения крестьянских хозяйств, которые освобождались от всех налогов на 3 года их становления. Воспользовавшись льготами, крупные землепользования хозяйств регистрировались как крестьянские хозяйства, хотя это противоречило семейно-трудовой основе их организации.

reforma2Одновременно протекал процесс формирования чрезмерно крупных землепользований – сельхозпредприятий без учета предельно допустимых размеров. В результате в республике в настоящее время существует 301 землепользователь, имеющий земельные участки площадью свыше 25 тыс. га, общая площадь таких участков составляет 15,2 млн га.

По данным Комитета по управлению земельными ресурсами МСХ РК в 2016 году выявлено 18 сельхозтоваропроизводителей, имеющих сверхкрупные размеры закрепленной земельной площади – от 101,0 тыс. га до 323,8 тыс. га. Они функционируют на территории Актюбинской, Западно-Казахстанской, Атырауской, Мангистауской и Карагандинской областей, в пустынной зоне и ряде областей северного региона.

В аграрном секторе страны также получили развитие агрохолдинги, которые, имея элеваторы, заводы по переработке зерна, взяли под управление большое количество сельхозпредприятий, лишив их самостоятельности в реализации собственной продукции и распределении доходов. При этом сельхозпредприятия этих компаний в основном возделывают пшеницу. Удельный вес пшеницы в крупных хозяйствах холдингов составляет 95-99%.

Крупные зерновые компании, ежегодно получая огромные кредиты и субсидии за внедрение инновационных технологий, при структуре посевов, где 93-95% занимают зерновые, диверсификацию посевных площадей не производят. Отдача от использования пополняющих оборотные средства кредитных ресурсов и субсидий не обеспечивает высокую доходность и рентабельность производства. Холдинги имеют большую кредиторскую задолженность.

 

Издержки учета и отчетности

 

Как показали исследования, провести анализ использования земель и производственно-финансовой деятельности действующих крупных и сверхкрупных сельхозпредприятий становится трудновыполнимым действием. Органы статистики, ссылаясь на Закон РК «О конфиденциальности предпринимательской деятельности», не предоставляют ученым никаких данных о крупных и сверхкрупных размерах хозяйств по закрепленной за ними площади сельхозугодий. Холдинги (зерновые компании) не проходят государственную регистрацию и не предоставляют полную отчетность по их деятельности. Отсюда вывод: для государственных органов по управлению земельными ресурсами остается тайной их производственная деятельность.

 

Методика

 

Поговорим о том, что из себя представляют подходы к разработке методики предельных (максимальных) размеров земельных участков, предоставляемых казахстанцам для ведения сельскохозяйственного производства.

Методика предполагает разработку рекомендаций по установлению предельного (максимального) размера земельного участка сельскохозяйственного назначения для физических и юридических лиц, ведущих сельскохозяйственное производство по видам сельскохозяйственных угодий – пашня, многолетние насаждения, сенокосы, пастбища, в том числе на орошаемых землях, с учетом природно-хозяйственных зон региона, структуры сельскохозяйственного производства, а также социально экономического и демографического состояния региона.

Для этих целей на первом этапе произведен выбор административных районов с типичными для природной зоны условиями производства сельхозпродукции.

С применением метода типологизации выбранных районов из общей площади земель сельскохозяйственного назначения области производится анализ сложившейся структуры земель административных районов по их фактическому использованию для организации и ведения крестьянских хозяйств, а также негосударственных юридических лиц. Необходимым условием является оценка качественного состава пахотных земель и культур, технического состояния сенокосно-пастбищных угодий для определения потенциальных возможностей использования имеющихся ресурсов.

К числу основных показателей, характеризующих эффективность использования земель в административных районах, следует отнести:

 

  • стоимость валовой (товарной) продукции сельского хозяйства и вспомогательных производств, а также стоимость оказания услуг на площади 100 га сельхозугодий (пашни);
  • площадь сельскохозяйственных угодий и пашни на одно крестьянское хозяйство и одно сельхозпредприятие;
  • удельный вес инновационных технологий в структуре посевов (не менее 50%);
  • поголовье животных по видам, в том числе в пересчете на условную голову;
  • фондооснащенность на площади 100 га пашни;
  • удельный вес новой техники в структуре машинно-тракторного парка;
  • обеспеченность трудовыми ресурсами;
  • производительность труда.

 

Эти показатели в сравнении со среднеобластными дают реальную картину состояния использования земель и уровня эффективности производства в выбранных административных районах.

Следующим этапом является проведение градации размеров землепользований по составу сельхозугодий, пашни, многолетних насаждений и орошаемых земель для дальнейшего ранжирования по специализации в разрезе природно-хозяйственных зон и определения количества землепользователей со сроками использования земель в долгосрочной аренде.

Осуществляется выбор 2-3 модельных хозяйств, соответствующих средним параметрам землепользований конкретной группы, близкой к сверхкрупным хозяйствам. Проводится анализ производственных ресурсов: земельных, трудовых, материально-технических и финансовых, объемов производства продукции растениеводства и животноводства, уровня специализации, сочетания отраслей, процесса диверсификации, а также уровня обеспеченности пастбищными кормами имеющегося поголовья скота, доходности и рентабельности.

Кроме того, проводится анализ затрат на 1 га посевов, одну голову скота, рассчитывается себестоимость и стоимость реализованной продукции растениеводства и животноводства, доход (прибыль) на одно предприятие, уровень товарности собственного производства (должен быть не менее 75%), выясняются применяемые меры государственной поддержки (субсидии, льготные кредиты, инвестиции).

Эти показатели необходимы для определения уровня эффективности использования земель, рационального сочетания отраслей, обеспеченности пастбищными кормами содержащегося поголовья скота путем применения нормативной нагрузки по пастбищам разных природных зон с оценкой избытка либо недостатка пастбищных кормов. В итоге, это позволит установить процент используемых земель. По показателям стоимости и себестоимости продукции определяется доходность агроформирований и уровень рентабельности, а также земельная рента, которая характеризует стоимость земли.

На основании данных факторов и пороговых значений показателей по дифференцированным группам землепользований выявляются закономерные связи, которые могут негативно отразиться на процессе в случае максимальной концентрации земель в одних руках.

Далее обосновываются оптимальные параметры хозяйств различной специализации, расположенных в разных природно-хозяйственных зонах. Делается это на основе достигнутых показателей выбранных передовых модельных хозяйств с отлаженной структурой производства, рациональным сочетанием отраслей, высокой конкурентоспособностью и достаточными источниками собственных оборотных средств, а также с отсутствием длительной задолженности по кредитам.

reforma3Для установления норм оптимальных (предельно максимальных) размеров землепользований агроформирований, предоставляемых в долгосрочную аренду одному физическому и юридическому лицу РК для ведения товарного сельскохозяйственного производства, обосновывается расчетная формула.

Состав и размещение угодий в технологическом отношении определяются на основании рационального сочетания отраслей и структуры посевных площадей продовольственных, технических и кормовых культур. Для расчета площади землепользования в качестве исходных данных принимаем посевные площади, поголовье видов животных, потребность в кормах, продуктивность пашни и естественных сенокосно-пастбищных угодий. Расчет площади посева товарных культур осуществляется, исходя из запланированного производства (реализации) и продуктивности угодий (средневзвешенной урожайности).

При расчете площади землепользования сельскохозяйственного предприятия может быть использована удельная площадь сельскохозяйственных угодий, необходимая для обеспечения всеми видами кормов условной и физической головы скота.

По материалам геоботанического обследования и отчетных данных устанавливается культуртехническое состояние природных сенокосных и пастбищных угодий. По пашне определяется качественное состояние (уровень безусловно пригодных земель, наличие дефлированных, смытых, подверженных засолению, ветровой и водной эрозии) земель в модельных хозяйствах для определения уровня эффективности их использования.

Неотъемлемым условием является проведение оценки фактической нагрузки скота на пастбищах с применением нормативного и расчетно-конструктивного метода по изучаемым группам землепользований крестьянских хозяйств и сельхозпредприятиям ряда административных районов с выездами специалистов на объекты исследований.

Определение уровня эффективности использования земель необходимо осуществлять по влиянию доли мер государственной поддержки (субсидии и льготные кредиты) и уровню конкурентоспособности модельных хозяйств.

На основе данных инвентаризации сельхозземель 2012-2014 годов устанавливалась доля неиспользуемых земель или земель, используемых не по целевому назначению, в действующих хозяйствах, землепользования которых имеют максимальные размеры по площади сельхозугодий; давалась оценка сроков предоставления их в аренду и уровня использования.

Определение пределов повышающейся либо понижающейся земельной ренты в крупных и сверхкрупных модельных хозяйствах станет основой установления предельных оптимальных и максимальных размеров землепользований, предоставленных в долгосрочную аренду физическим и юридическим лицам для ведения товарного сельскохозяйственного производства.

На укрупненной планово-картографической основе можно установить границы предельных (максимальных) размеров землепользования физических и юридических лиц, ведущих сельскохозяйственное производство с учетом рационального сочетания отраслевой специализации, соответствующей природно-хозяйственному зонированию.

Далее требуется разработать механизм изъятия неэффективно используемых земель сверхкрупных хозяйств в сравнении с рекомендуемыми предельно максимальными размерами, обеспечивающими возрастающее производство сельхозпродукции, которое сопоставимо с ростом уровня конкурентоспособности.

Рассматривая последствия изъятия земель при реорганизации сельскохозяйственных предприятий, требуется обосновать экономическую целесообразность такого изъятия, предусмотреть сведение к минимуму возможного ущерба и обеспечить создание организационно-территориальных условий, способствующих повышению эффективности производства.

Для оценки целесообразности изъятия сельхозземель необходимо обосновать факт неиспользования земель, особенно это касается пастбищных угодий, где полностью отсутствует либо содержится в малых количествах поголовье овец, лошадей, верблюдов. При этом важно использовать показатели, характеризующие степень снижения (роста) производства. Уменьшение площади пашни и пастбищ вызовет приведение к рациональной структуре производства за счет перераспределения объема валовой продукции растениеводства и животноводства, а также повышения чистого дохода и рентабельности.

Определение рациональных размеров сельхозпредприятий предполагается осуществлять несколькими методами.

Методом изучения и обобщения массового опыта сельхозформирований на основе статистических данных (в случае предоставления данных Комитетом РК по статистике). Он ведется по природно-хозяйственным зонам с учетом специализации. Массовые отчетные данные позволяют установить, в какой мере результаты хозяйственной деятельности зависят от размеров предприятия: по земельной площади, объему валовой и товарной продукции, поголовью скота, численности работников. При этом важно, чтобы статистические разработки сельхозформирований обобщали большее число объектов и за несколько лет, в целях получения более устойчивых показателей.

Недостаток информации ограничивает возможности применения статистического метода исследований, который не дает прямого ответа на вопрос об оптимальных размерах предприятия на перспективу, учитывающих внедрение новых технологий производства и технический прогресс. Поэтому наряду со статистическим методом рекомендуется использовать метод монографического исследования, преимущество которого состоит в конкретности опыта отдельного хозяйства с высокими результатами хозяйственной деятельности.

Расчетно-конструктивный метод предполагает определение, прежде всего, рациональной структуры производства, то есть специализации хозяйства, применения систем земледелия и животноводства, структуры посевных площадей, технологии, уровня механизации и управляемости. Исходя из определенной специализации, принимается оптимальная в данных условиях система земледелия и животноводства, соответствующая им структура посевов и животных, наиболее рациональные типы севооборотов и кормообеспечения, прогрессивные агротехника и способы содержания скота, определенный уровень механизации работ. С учетом этих условий последовательно устанавливаются размеры производства в целом.

Экономико-математический метод, возможно, будет применен при выборе из множества вариантов наилучшего и оптимального решения. Для формирования оптимального размера и структуры производства разработана обобщенная экономико-математическая модель определения рациональных параметров и соотношения отраслей в хозяйстве.

Только достаточное предоставление информации Комитетом РК по статистике о производственно-финансовой деятельности агроформирований даст возможность применить монографический и расчетно-конструктивный методы исследований и статистических группировок с целью выделения средних типичных размеров хозяйств в каждой области и выбранных районах. Модельные хозяйства будут построены с учетом фактической земельной площади и перспективных параметров затрат на 1 га посевной площади и одну голову скота, а также применения новых технологий, систем севооборотов и других факторов.

 

З.Д. Дюсенбеков, акад. НАН и АСХН РК; А.И. Сабирова, к.э.н., чл.-корр. АСХН РК

Смотрите также

conf1

Повышение прозрачности зернового рынка в Казахстане

В Астане состоялась конференция, посвященная прозрачности зернового рынка Казахстана.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *